El régimen laboral especial de la Contratación Administrativa de Servicios

El pasado 28 de junio de 2008 el Gobierno del Perú promulgó el Decreto Legislativo N° 1057, norma que creó el Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios – RECAS, modalidad laboral especial del Estado que desde su concepción ha formulado énfasis en su diferencia con los regímenes laborales pertenecientes a la carrera administrativa y a la actividad privada.

No obstante, esta norma desde antes de su concepción ya contaba con diversos detractores que no veían con buenos ojos que la misma podría servir para subsanar los problemas suscitados al interior del Estado a causa de la mala utilización de las contrataciones por servicios no personales y la manera tan generalizada en que las diversas entidades públicas habían llevado a la desnaturalización dicha modalidad de contratación civil. 

No es secreto que al año 2008 muchas (o casi todas) de las entidades de la Administración Pública contaban entre su fuerza laboral con personas que si bien se encontraban desarrollando labores de naturaleza permanente, contaban con un presupuesto asignado, mantenían relación de subordinación con las entidades y prestaban un servicio personal percibiendo una retribución a cambio, eran mal llamados “locadores” o “servicios no personales”, invocando para tal efecto como base jurídica -disociada de la realidad- al Código Civil.

Como sabemos, dichas personas no contaban con los derechos laborales más básicos como el acceso a la seguridad social, vacaciones, gratificaciones, sistema previsional, licencias y permisos, jornada laboral, entre otros.

En tal sentido, tenemos que a junio del 2008 existía un panorama sombrío en las relaciones laborales del Estado generado por el uso indebido y generalizado de una modalidad de contratación civil que encubría relaciones laborales claramente definidas; por ello, como respuesta a esta distorsión es que apareció el RECAS como un instrumento de mejora progresiva de las condiciones laborales de dichas personas y en general, de los mecanismos de contratación de personal en la Administración Pública.

Desde un punto de vista objetivo debemos reconocer que el RECAS ha permitido el acceso de estos trabajadores a los derechos laborales fundamentales, sin embargo, no puede dejarse de mencionar que ello no significó el reconocimiento y tratamiento laboral de este régimen desde el principio, sino, que se produjo a consecuencia de un necesario pronunciamiento del Tribunal Constitucional (TC) a través de su sentencia N° 002-2010-AI, del 31 de agosto de 2010, que significaría un hito en la historia del tratamiento de esta modalidad laboral[1].

A su promulgación, el CAS era definido como una modalidad especial propia del derecho administrativo y privativa del Estado que comprendía únicamente a favor del contratado: a) Un máximo de 48 horas de prestación de servicios a la semana, b) Descanso de 24 horas por semana, c) Descanso de 15 días calendario por año cumplido, d) Afiliación al régimen contributivo administrado por ESSALUD y, e) Acceso al sistema previsional. Conceptos que si bien reflejan un somero tratamiento laboral, se esforzaban en precisar que no se trataba de un contrato laboral ni mucho menos representaba una relación laboral.

Como hemos mencionado, la STC N° 002-2010-AI permitió que se reconociera la naturaleza laboral del contrato administrativo de servicios y como tal, se incorporara en su legislación los derechos y beneficios que a ésta corresponden, empero, al habérsele otorgado la categoría de “régimen especial” no se le ha dotado del íntegro de los derechos laborales que gozan los trabajadores de la carrera administrativa o de la actividad privada, lo cual también resulta discutible por crear una categoría de “especial” a pesar de que realizan las mismas funciones que aquellos de los demás regímenes laborales que encontramos en la Administración Pública.

En base a la interpretación constitucional que realizó el TC sobre el Decreto Legislativo N° 1057, el Ejecutivo emitió el Decreto Supremo N° 065-2011-PCM, publicado el día 27 de julio de 2011, norma que modificó diversos artículos del Reglamento, incorporando el reconocimiento expreso de la naturaleza laboral del CAS y con ello la correspondiente enumeración de beneficios laborales que se sumaban a los tímidamente señalados a través de la norma original.

Por ejemplo, entre los beneficios reconocidos a partir de la declaración de la relación laboral se encuentran:

1. Percibir mensualmente no menos de una remuneración mínima legal
2. Una jornada laboral no mayor de 8 horas diarias o 48 semanales
3. Descanso semanal obligatorio de 24 horas consecutivas como mínimo
4. Un tiempo de refrigerio a no ser considerado como parte de la jornada de trabajo
5. Aguinaldo por fiestas patrias y navidad (conforme a lo establecido en las leyes anuales de presupuesto)
6. Vacaciones remuneradas de 30 días naturales
7. Licencias con goce de remuneraciones al igual que los demás regímenes laborales
8. Gozar de los derechos de la Ley N° 29783 – Ley de seguridad y salud en el trabajo
9. A la libertad sindical, conforme al Decreto Supremo N° 010-2003-TR
10. Afiliación a un régimen previsional
11. Afiliación al régimen contributivo de Essalud
12. Derecho a recibir un Certificado de Trabajo al término del contrato

Queda claro que con este esfuerzo se ha logrado brindar un tratamiento más justo y equitativo para los trabajadores pertenecientes al RECAS y a pesar de que aún subsisten ciertas diferencias con respecto a los demás regímenes laborales, como por ejemplo el derecho a percibir una compensación por tiempo de servicios[2], ya el reconocimiento de este grupo de beneficios significa un gran avance a favor de los trabajadores.

Una característica que subsiste desde la concepción original del RECAS y de la cual no comprendemos su persistencia es la categoría tributaria asignada a la contraprestación percibida. De acuerdo con el artículo 12° del Decreto Legislativo N° 1057, incorporado por la Ley N° 29849, para efectos del impuesto a la renta estas remuneraciones son calificadas como renta de cuarta categoría, sin embargo, debe tenerse presente que el artículo 22° del Texto Único Ordenado de la Ley del Impuesto a la Renta, aprobado por Decreto Supremo N° 179-2004-EF, establece que las rentas de cuarta categoría son aquellas percibidas como consecuencia del trabajo independiente.

Dicha calificación se entendería de haberse mantenido el primer escenario del RECAS en el cual se consideraba al régimen como una contratación administrativa y no como una de naturaleza laboral, pero luego de haberse efectuado el reconocimiento de la existencia de la relación laboral, carece de sustento que se haya mantenido el criterio de considerarlas como renta de cuarta categoría cuando lo que corresponde es la calificación como renta de quinta categoría que es aquella percibida como producto del trabajo en relación de dependencia, como es el caso del RECAS.

De ahí que subsiste la incoherente obligación de los trabajadores CAS de emitir recibos por honorarios profesionales mensualmente como si se tratara de un servicio independiente prestado a una entidad pública, situación que debió haber sido superada luego del sinceramiento legislativo realizado con la Ley N° 29849[3] y el Decreto Supremo N° 065-2011-PCM pero que el legislador prefirió mantener.

Con relación a los mecanismos de extinción del CAS, tenemos que el panorama también ha variado luego de su concepción original, pero consideramos que en este caso la modificatoria no ha sido en pro de los derechos laborables sino por el contrario, se ha brindado hasta cierto punto un mecanismo más sencillo de terminación de relación laboral favoreciendo al empleador en detrimento del trabajador, de lo cual hablaremos más adelante.

A consecuencia de las modificatorias realizadas por la Ley N° 29849 se incorporó el artículo 10° al Decreto Legislativo N° 1057 referido a las causales de extinción del contrato[4], los que quedaron configurados de la siguiente manera:

1. Fallecimiento
2. Extinción de la entidad contratante
3. Renuncia
4. Mutuo disenso
5. Invalidez absoluta permanente o sobreviniente
6. Resolución arbitraria o injustificada
7. Inhabilitación administrativa, judicial o política por más de tres meses
8. Vencimiento del plazo contractual

 Mencionamos líneas arriba que desde su concepción inicial el RECAS ha tenido diversas modificaciones, muchas de las cuales han representado ventajas considerables a favor de los trabajadores, sin embargo, existe un aspecto cuyo cambio no ha sido en base a criterios del derecho laboral sino por el contrario, ha favorecido netamente al empleador y le ha proporcionado cada vez mecanismos más sencillos para la terminación unilateral de la relación laboral.

En un inicio, el inciso f) del artículo 13° del Reglamento del Decreto Legislativo N° 1057 establecía que la terminación unilateral del contrato sólo podía ser invocada por el empleador cuando se sustente en el incumplimiento injustificado del contratado de las obligaciones derivadas del contrato o en la deficiencia en el cumplimiento de las tareas encomendadas y, a fin de ejercer este supuesto, la entidad debía imputar dicho incumplimiento al contratado concediéndole un plazo para que éste exprese lo que considere pertinente, tras lo cual la resolución del contrato involucraba una comunicación debidamente motivada de la entidad, formulada en base a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad. No obstante, a raíz de la incorporación en el propio Decreto Legislativo N° 1057 de las causales de extinción del contrato, se aprecia que ha existido una derogación tácita del inciso f) del artículo 13° del Reglamento[5], por cuanto –como se han mencionado- el incorporado artículo 10° del Decreto Legislativo no contiene el supuesto de Decisión unilateral del contratado, siendo el supuesto que más se asemeja a él el referido a Resolución arbitraria o injustificada.

 La diferencia entre estos dos supuestos recae en el procedimiento para su aplicación y las consecuencias que la misma origina. En el primer caso –Decisión unilateral del contratado– hemos visto que se requería que la entidad impute al contratado dicho incumplimiento y le conceda un plazo para que formule sus descargos, luego la entidad tenía que formular una decisión motivada y en caso de se produzca una desvinculación unilateral sin incumplimiento (lo que constituye una resolución arbitraria o injustificada), se pagaría una indemnización equivalente a las contraprestaciones dejadas de percibir hasta un máximo de dos meses. En el segundo caso –Resolución arbitraria o injustificada- la Ley N° 29849 ha permitido que la entidad decida sin expresión de causa alguna la terminación de la relación laboral y como mayor consecuencia de dicha acción sólo tendría que pagar como indemnización las contraprestaciones dejadas de percibir hasta un máximo de 3 meses, diferencia sustancial que en nuestra consideración representa una circunstancia injusta e ilegal que vulnera los principios fundamentales del derecho laboral y no guarda correlato con los importantes cambios surgidos a favor del trabajador en dicho régimen.

En conclusión, a nuestro entender el RECAS ha significado una mejora sustancial en el tratamiento por parte del Estado de los trabajadores contratados para la realización de labores temporales, empero, si bien se ha logrado avanzar en el reconocimiento y otorgamiento de derechos y beneficios laborales, aún subsisten criterios arbitrarios que colocan a esta modalidad en una posición de desventaja con relación a los demás regímenes laborales utilizados en la Administración Pública, situación que esperamos se llegue a corregir progresivamente con la eliminación del RECAS y la implementación paulatina del nuevo régimen del servicio civil.

[1]  No obstante, el TC no ha emitido siempre pronunciamientos favorables al reconocimiento de derechos laborales en el RECAS, un ejemplo de ello es la STC 03818-2009-PA/TC, sentencia duramente criticada por la doctrina por cuanto con ella se determinó que aquellas personas que hayan prestado servicios al Estado bajo la modalidad de “Servicios No Personales” (SNP) sin importar el periodo de dicho vínculo y luego pasaron a la modalidad CAS, no tienen derecho a demandar su reincorporación si son despedidos de manera arbitraria por su empleador. Con ello, se rechaza el estudio de la desnaturalización de la relación civil que mantuvo el contratado con el Estado bajo la modalidad de locación y se da prevalencia a la última relación laboral del régimen CAS, sin importar que, por ejemplo, una persona haya mantenido 7 o más años consecutivos como SNP –sin percibir ningún tipo de derecho o beneficio laboral- y luego de 3 meses de contrato CAS –como en el caso resuelto por el TC- el empleador decida cortar la relación sin ningún tipo de consecuencia o pago indemnizatorio.